挖掘PPP潛能以緩解經濟下行壓力
穩(wěn)增長需要PPP發(fā)揮應有作用
今年上半年，我國經濟增速延續(xù)放緩態(tài)勢，增長7.0%，較上年下降0.4個百分點。在分行業(yè)指標中，一二季度第二產業(yè)增加值增速為6.4%和6.1%(其中工業(yè)增加值增長6.1%和6.0%)，分別比去年同期下降0.9和1.4個百分點;而第三產業(yè)增速則為7.9%和8.4%，分別比去年同期增長0.1和0.5個百分點。第二產業(yè)與第三產業(yè)增長態(tài)勢的變化，反映了我國產業(yè)結構進行深刻而快速調整的客觀事實。但另一方面，如果深入分析第三產業(yè)的結構性變化，可以發(fā)現，第三產業(yè)的快速增長有很大一部分又是由金融業(yè)的快速增長導致的。今年一二季度，金融業(yè)增加值分別增長15.9%和17.4%，增速比去年提高6.4和8個百分點。與此同時，其他大類服務業(yè)增加值的增速則較去年出現明顯下降，并且其增速明顯低于整體經濟增速。
上述數據充分表明，今年上半年7%的經濟增速在很大程度上是由紅火的股市托起來的。而不久前我國A股市場出現的劇烈波動，在消滅十多萬億元股票市值的同時，在一定程度上也扭轉了社會預期。金融業(yè)增加值高速增長的態(tài)勢已難以維持。
從支出角度看，在短期內決定經濟增長的最主要因素是投資。今年上半年，我國共完成固定資產投資23.7萬億元，較去年同期增長11.4%，增速較去年同期下降5.9個百分點。以固定資本形成占GDP的比重44%估算?穴2014年數據?雪，僅此一項，就拉動經濟增速較去年同期下降2.2個百分點(剔除物價變動因素之后)。因此，雖然近期內我國經濟運行出現了一些探底回穩(wěn)的態(tài)勢，但經濟穩(wěn)定運行的基礎并不牢固，經濟下行的壓力仍然很大。
中央政治局會議清醒地認識到了這一點，并強調指出：當前經濟下行壓力依然較大，一些企業(yè)經營困難，經濟增長不足和舊動力減弱的結構性矛盾依然突出。而“高度重視應對經濟下行壓力，高度重視防范和化解系統(tǒng)性風險”正是基于上述認識而做出的重要判斷和決策。
作為國家投資的重要組成部分，保持基礎設施和公用事業(yè)投資增長對于推動投資增長具有重要意義。當前，要化解經濟下行壓力，需要PPP發(fā)展更加給力，需要基礎設施和公用事業(yè)投資做出更大的貢獻。
當前PPP發(fā)展為何“不給力”
國務院去年發(fā)布了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，國辦轉發(fā)了財政部、國家發(fā)改委、人民銀行等部門《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，財政部、國家發(fā)改委等部門也出臺了一系列部門性指導文件，就推廣運用PPP模式作出部署。財政部還成立了PPP中心，專門負責PPP模式的推廣工作。各級地方政府也做了大量工作，具體如：設立PPP領導小組，協(xié)調PPP發(fā)展事宜;根據地方實際情況，編制推動PPP工作實施細則;建立項目儲備庫，積極開展項目推介;舉辦PPP培訓班，提高政府工作人員的業(yè)務素質;河南、福建、江蘇等省份還設立了PPP發(fā)展基金，對PPP項目提供補貼和獎勵。
即便如此，目前PPP的進展仍有許多不盡如人意的地方。突出表現就是簽約率低，項目落地難。據不完全統(tǒng)計，在國家發(fā)改委公布的首批PPP項目中，項目簽約率不足10%，開工項目的數量就更少了。在實際操作過程中，還出現了一系列不平衡現象。具體如：政府熱、企業(yè)冷，中央政府熱、基層政府冷，政府首腦熱、業(yè)務干部冷，輿論宣傳熱、實際操作冷，國有企業(yè)熱、民營企業(yè)冷等現象。出現上述局面，原因是多方面的：
從思維方式上看。在許多人看來，過去30多年來我國持續(xù)高速增長的一條重要經驗，就是“強政府、弱法治”;而PPP模式是以完善的法治、平等的契約精神為前提的。在對待法治問題的態(tài)度上，它們分別處在兩個極端上。由一個極端快速跳躍到另外一個極端，很困難，需要有過渡期，也會有轉型陣痛。對此，全社會準備嚴重不足。于是我們看到如下現象：雖然各級地方政府都高調支持發(fā)展PPP，但其思維方式、運行機制和操作方式基本沒有變化。兩者之間的差距和鴻溝并沒有明顯縮小。
從制度層面上看。PPP的發(fā)展改變了由政府機構(或國有企業(yè))獨家建設、運營基礎設施和公共事業(yè)的局面。私人資本的介入，要求政府減少對企業(yè)經營的微觀干預，把公用事業(yè)的管理和運營(特別是政府和企業(yè)的分配關系)納入法制化、規(guī)范化、透明化的軌道;與此同時，需要政府切實加強對具有自然壟斷性質的基礎設施運行的監(jiān)管，以防范投資者利用市場力量侵害消費者合法權益。為此，需要完成一系列的制度和能力重建。而這一過程才剛剛起步，遠未完成。
從產業(yè)發(fā)展態(tài)勢看。我國基礎設施建設領域和其他傳統(tǒng)產業(yè)一樣存在嚴重的“產能過剩”問題。前些年，為了加快地區(qū)經濟增長，各地政府已經絞盡腦汁，(通過合規(guī)乃至不合規(guī)的手段)把能上的項目都已經上馬了。“項目潛力已經挖掘完了”。剩下的項目，(以目前標準衡量)大多是現金流不穩(wěn)定、投資風險大、潛在收益低的項目。這樣的項目很難激起民間資本的興趣。還有一些項目，如養(yǎng)老服務等，目前尚未發(fā)現可持續(xù)的商業(yè)盈利模式，民間資本對此保持觀望態(tài)度也在情理之中。
從操作層面看。目前尚有許多障礙需要破除。具體如，部門法規(guī)相互沖突掣肘，導致實際操作人員倍感困惑;項目準備不充分，社會資本需要投入大量人力物力財力才能開展后續(xù)的實質性談判;在項目土地供應、低成本資金提供、相關稅收優(yōu)惠待遇等方面，都有許多問題尚未解決。除此之外，還有一個需要考慮的現實因素，那就是基礎設施和公共事業(yè)具有投資規(guī)模大、資金回收期長、管理難度高等特點，較高的進入門檻也把許多民營資本攔在了PPP項目之外。
因此，當前PPP發(fā)展所面臨的種種矛盾和問題，是長期性矛盾(思想、觀念變革)、中期性矛盾(制度建設與產業(yè)發(fā)展周期)和短期性矛盾(操作層面問題)相互交織的產物。我們的政府投資體制已開始向PPP模式轉型，但要達到改革的彼岸，還有很長的路要走，還有大量的工作要做。PPP模式和傳統(tǒng)的政府性投資存在本質區(qū)別。它是基于成本收益權衡、講求運行效益的投資;它是由社會資本主導、強調投資者獨立權益的投資;它是基于平等協(xié)商、體現政企合作精神的投資。PPP項目的商業(yè)屬性，決定了它不可能去支撐那些華而不實的形象工程，因此，期待其像“4萬億”投資計劃那樣“一哄而起”、不計成本，是不現實的;不僅如此，在經濟運行的下行階段，由于社會預期趨于悲觀，民間投資意向下降，期望PPP擔當起穩(wěn)定經濟增長的重任也是不現實的。但這決不意味著在現階段我們只能消極等待、無所作為。多重矛盾相互交織的局面，決定了我們可以多措并舉，通過標本兼治來充分發(fā)掘PPP的發(fā)展?jié)摿?，為穩(wěn)定投資增長、化解經濟下滑壓力做出應有的貢獻。
標本兼治發(fā)掘PPP發(fā)展?jié)摿?/strong>
在中長期內，要加快制定、發(fā)布中國版的PPP基本法《中華人民共和國政企合作法》，就PPP發(fā)展進行統(tǒng)一的規(guī)范。同時，要著眼理順PPP管理關系，特別是計劃、財政和相關業(yè)務部門的關系。計劃部門根據國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略確定潛在項目，建立項目庫;財政部門則根據審慎管理原則，對PPP項目中蘊含的政府財務負擔和財務風險進行評估，并對項目設計提出改進意見乃至否決擬議中的建設項目;專業(yè)部門則要加強對項目建設和運營的業(yè)務監(jiān)管，以確保消費者利益免受市場壟斷的侵害。各級地方政府則要設立專門的PPP推進機構，主要負責協(xié)調各部門行動、對各專業(yè)部門開展PPP項目提供技術和能力援助，以加快項目的前期準備工作，為政企合作創(chuàng)造良好條件。
在短期內，則要著力推動新舊制度平穩(wěn)過渡以減少改革震動。具體如：普遍設立PPP投資基金，對社會資本參與PPP項目投資的前期支出提供適當補償;增加政府投資的比重，適當降低特殊項目公司(SPV)對社會資本投資占比的要求;盡快明確相關稅收政策，為資產轉讓交易提供便利，對PPP項目運營提供所得稅減免;各級地方政府應根據基礎設施和公用事業(yè)的既有土地供應標準，一如既往地提供土地;完善相關制度安排，允許把國家開發(fā)銀行貸款列為劣后債或優(yōu)先股;鼓勵長期資金以股權或債券方式投資基礎設施和公用設施領域;在中期預算管理框架難以有效運作之前，開辟特殊財政通道，對經過評估的優(yōu)質項目給出明確的財政補貼承諾;增加基礎設施和公共事業(yè)運營的透明度，提升社會資本參與PPP項目的信心等.
來源：中國經濟時報
（作者單位：國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部）
